Estados Unidos, China y el fin de la confianza automática

Por Wens Silvestre

Durante buena parte del último medio siglo, la política internacional fue presentada como una competencia entre sistemas: democracia frente a autoritarismo, mercado frente a planificación estatal, orden basado en reglas frente a política de poder. Esa descripción conserva alguna utilidad, pero resulta insuficiente para responder la pregunta que hoy preocupa a gobiernos, empresas y ciudadanos: ¿en cuál de las grandes potencias se puede confiar?

La respuesta no debería depender de simpatías ideológicas. La confiabilidad internacional no se mide por los discursos de un gobierno ni por la naturaleza formal de su régimen, sino por su comportamiento: cumplimiento de acuerdos, estabilidad de las reglas, respeto de la soberanía, transparencia de las decisiones y existencia de mecanismos efectivos cuando se produce un incumplimiento.

Desde esta perspectiva, Estados Unidos y China presentan una paradoja. Estados Unidos posee instituciones más transparentes y mecanismos jurídicos más independientes, pero su política exterior se ha vuelto crecientemente volátil y transaccional. China mantiene una dirección estratégica más constante, pero concentra el poder, publica menos información y deja escaso margen para cuestionar sus decisiones. 

En términos sencillos: Estados Unidos ofrece más garantías institucionales, pero menos previsibilidad política; China ofrece mayor continuidad política, pero menos garantías institucionales.

La confianza internacional, además, no es una cuestión meramente moral. Tiene valor económico. Un país percibido como confiable obtiene financiamiento más barato, atrae inversiones, consolida alianzas, reduce el costo de supervisar contratos y consigue que otros gobiernos acepten compromisos de largo plazo.

Durante décadas, Estados Unidos acumuló ese capital. El predominio del dólar, la profundidad de sus mercados financieros, sus universidades, su capacidad tecnológica y su red de alianzas no descansaron solamente en su poder militar. También se apoyaron en la expectativa de que las instituciones estadounidenses limitarían las decisiones arbitrarias de sus gobernantes.

Esa confianza nunca fue absoluta. Estados Unidos intervino militarmente en numerosos países, apoyó cambios de régimen, aplicó sanciones extraterritoriales e interpretó selectivamente el derecho internacional. La invasión de Irak, el desconocimiento del fallo de la Corte Internacional de Justicia sobre Nicaragua, el retiro del acuerdo nuclear con Irán y el bloqueo del sistema de apelación de la Organización Mundial del Comercio muestran que Washington también deja de lado las reglas cuando considera comprometidos sus intereses.

La Base Mundial de Datos sobre Sanciones muestra que Estados Unidos fue el usuario individual más frecuente de esta herramienta: participó en más de un tercio de los episodios registrados entre 1950 y 2019. Por consiguiente, la coerción económica no es una innovación china ni una respuesta exclusiva frente a amenazas excepcionales. Ha sido también un instrumento habitual de la política exterior estadounidense.

El segundo gobierno de Donald Trump ha profundizado este problema. Su política exterior parte de una concepción marcadamente transaccional de las relaciones internacionales: cada vínculo debe producir un beneficio inmediato y mensurable para Estados Unidos. Los aliados son evaluados por cuánto pagan; los tratados, por el saldo comercial; la cooperación, por la ventaja obtenida; y los aranceles, como mecanismos de presión.

Esta aproximación puede producir concesiones rápidas, pero erosiona un activo construido durante décadas: la expectativa de continuidad. Si un tratado puede ser reinterpretado, suspendido o vaciado mediante una decisión presidencial, los demás países comienzan a preguntarse qué valor tiene asumir compromisos duraderos con Washington.

Los aranceles aplicados incluso a países con acuerdos comerciales, las presiones sobre aliados, la reducción de la cooperación internacional y las oscilaciones frente a conflictos como el de Ucrania transmiten un mensaje problemático: la relación con Estados Unidos depende crecientemente de la apreciación personal y coyuntural de su presidente.

El problema, sin embargo, no se reduce a Trump. Algunas tendencias han sobrevivido a administraciones republicanas y demócratas. El bloqueo estadounidense al Órgano de Apelación de la OMC comenzó antes de su segundo mandato y continuó bajo gobiernos de distinto signo. El proteccionismo industrial también se volvió bipartidista. Trump, no obstante, ha llevado esa lógica a un nivel mucho más explícito e imprevisible.

Estados Unidos corre así el riesgo de consumir el capital de confianza acumulado por generaciones anteriores. Una potencia puede obligar temporalmente a otros países a aceptar sus condiciones, pero la coerción reiterada incentiva la diversificación, la búsqueda de monedas alternativas, la formación de nuevas alianzas y la reducción de dependencias.

La experiencia china debe examinarse con el mismo rigor. Desde la guerra con Vietnam de 1979, China ha evitado intervenciones militares globales comparables con las de Estados Unidos. No ha desarrollado una red mundial de bases semejante a la estadounidense ni ha hecho del cambio de régimen un instrumento habitual de política exterior.

Su principio de no intervención ha resultado atractivo para países de África, Asia y América Latina. China comercia e invierte sin exigir necesariamente reformas políticas, cambios de gobierno o adhesión a una determinada concepción de democracia. Además, ha financiado infraestructura que los organismos multilaterales y los países occidentales no siempre estuvieron dispuestos a asumir.

La acusación de que China aplica sistemáticamente una “diplomacia de la trampa de deuda” tampoco ha sido demostrada como una estrategia general. Estudios sobre Sri Lanka y otros países no encontraron evidencia concluyente de una política deliberada destinada a provocar incumplimientos para apoderarse de activos. Los gobiernos receptores, sus decisiones fiscales y la selección deficiente de proyectos también han desempeñado papeles determinantes.

China, además, no incumple automáticamente las reglas comerciales. Diferentes estudios encontraron que implementó una proporción importante de los fallos dictados en su contra en la OMC. Las controversias más relevantes se relacionan con subsidios, empresas estatales, sobrecapacidad, propiedad intelectual y falta de transparencia, no con un rechazo general de todos los compromisos internacionales.

Pero sería igualmente equivocado idealizar su conducta. China utiliza su mercado como instrumento de presión cuando otro país cruza alguna de sus líneas rojas. Australia, Lituania, Corea del Sur y Filipinas han experimentado restricciones comerciales, turísticas o administrativas vinculadas con controversias políticas.

Beijing también rechazó el laudo arbitral de 2016 que desestimó buena parte de sus reclamaciones en el mar de China Meridional. En torno a Taiwán, las fronteras con India y las aguas disputadas con Filipinas, la doctrina de no intervención cede frente a una política de poder cada vez más firme.

Por eso, la continuidad china no debe confundirse con neutralidad o altruismo. China cumple con mayor previsibilidad cuando el acuerdo coincide con su estrategia nacional. Cuando considera amenazados su territorio, su seguridad, la autoridad del Partido Comunista o su política de “una sola China”, su comportamiento puede ser tan coercitivo como el de otras potencias.

La principal debilidad de China como socio no es necesariamente que incumpla más, sino que resulta más difícil anticipar, conocer y cuestionar sus decisiones.

En Estados Unidos, una medida gubernamental puede ser investigada por el Congreso, impugnada ante tribunales, examinada por la prensa y criticada abiertamente por empresas y ciudadanos. Esos controles pueden debilitarse, pero continúan existiendo.

En China, la política exterior, los préstamos y las inversiones estratégicas están estrechamente vinculados con el Partido Comunista, los bancos públicos y las empresas estatales. Estudios de contratos chinos han identificado cláusulas de confidencialidad, garantías especiales y condiciones que dificultan conocer plenamente las obligaciones asumidas.

Esta opacidad eleva el riesgo para los países con instituciones débiles. No porque todo proyecto chino sea perjudicial, sino porque un gobierno receptor puede negociar mal, ocultar compromisos o aceptar una infraestructura de baja rentabilidad sin que sus ciudadanos dispongan de información suficiente.

La responsabilidad, por tanto, no pertenece exclusivamente a China. Ninguna potencia puede imponer un contrato opaco sin la participación de funcionarios locales dispuestos a suscribirlo.

La competencia entre Estados Unidos y China busca, cada vez con mayor intensidad, que los demás países tomen partido. Washington presenta la rivalidad como defensa de un orden basado en reglas. Beijing se proyecta como representante del Sur Global y promotor de un desarrollo sin hegemonía. Ninguna de las dos narrativas describe completamente la realidad.

Estados Unidos defiende reglas que también incumple cuando restringen su libertad de acción. China reclama igualdad soberana, pero exige deferencia frente a sus intereses fundamentales. Estados Unidos emplea sanciones financieras y aranceles; China utiliza el comercio, la infraestructura y el acceso a su mercado. Ambos presentan sus intereses nacionales como si coincidieran con bienes públicos mundiales.

Para la mayoría de los países, especialmente los de América Latina, África y Asia, escoger incondicionalmente a una potencia sería un error. La dependencia de Estados Unidos expone a sanciones, presiones financieras y cambios políticos. La dependencia de China genera vulnerabilidad comercial, tecnológica, logística y contractual.

La respuesta más razonable es una autonomía pragmática. Esto significa cooperar con cada potencia en los ámbitos donde ofrece beneficios comprobables y establecer límites allí donde podría generarse una dependencia irreversible.

Los países pueden comerciar con China sin entregarle el control de sus telecomunicaciones, datos o infraestructura crítica. Pueden mantener cooperación de seguridad con Estados Unidos sin aceptar interferencias en decisiones soberanas. Pueden recibir financiamiento de ambos exigiendo licitaciones competitivas, transparencia contractual, sostenibilidad fiscal, transferencia tecnológica y evaluación ambiental.

La diversificación no es neutralidad moral. Un país puede condenar una invasión, defender los derechos humanos y respetar el derecho internacional sin someter toda su política exterior a una potencia. La autonomía tampoco significa equidistancia ante cualquier acontecimiento, sino capacidad para adoptar posiciones propias basadas en principios e intereses nacionales.

Los ciudadanos, por su parte, deben dejar de evaluar a las potencias como si se tratara de equipos deportivos. La admiración por la capacidad tecnológica estadounidense no debería ocultar sus intervenciones. El reconocimiento del desarrollo chino no debería justificar la censura, la opacidad o la coerción territorial.

Tampoco corresponde aceptar que cualquier crítica a Estados Unidos sea antioccidental o que cualquier observación sobre China forme parte necesariamente de una campaña de contención. Esa polarización empobrece el debate y favorece precisamente a los gobiernos que desean evitar la rendición de cuentas.

La pregunta decisiva no es qué potencia afirma tener mejores intenciones, sino qué compromisos acepta hacer públicos, qué mecanismos admite para resolver controversias y qué consecuencias enfrenta cuando incumple.

El mundo no necesita reemplazar una hegemonía estadounidense por una hegemonía china. Necesita un sistema en el que ninguna potencia pueda convertir su tamaño económico, su moneda, su tecnología o su poder militar en una licencia para imponer condiciones.

En determinadas relaciones económicas, China puede aparecer hoy como un socio más previsible, mientras Estados Unidos conserva instituciones más abiertas y mecanismos jurídicos superiores. Pero ninguno merece confianza automática.

El liderazgo internacional del futuro no debería medirse por el número de países presionados, las bases militares instaladas, los puertos controlados o los aranceles impuestos. Debería medirse por la capacidad de ofrecer cooperación estable sin exigir subordinación.

La principal lección de los últimos cincuenta años es incómoda pero necesaria: las grandes potencias tienden a respetar sus compromisos mientras estos no contradicen intereses que consideran fundamentales. Por eso, la seguridad de los países medianos y pequeños no puede descansar en la supuesta benevolencia de Washington o Beijing, sino en instituciones nacionales sólidas, contratos transparentes, relaciones diversificadas y una ciudadanía capaz de exigir cuentas.

En un mundo de rivalidad creciente, la verdadera soberanía no consiste en escoger de quién depender. Consiste en conservar la capacidad de no depender completamente de nadie.