Por Wens Silvestre
La
rectificación tardía del artículo 79 y la factura fiscal que heredará el
próximo gobierno
Durante
varios años, el Congreso peruano encontró una manera aparentemente legal de
prometer beneficios, crear obligaciones y ordenar nuevas prestaciones sin
asumir la responsabilidad de explicar quién las pagaría. Bastaba con disponer
que la medida se ejecutaría en los años siguientes, que se aplicaría
“progresivamente”, que estaría sujeta a la disponibilidad presupuestal o que no
demandaría recursos adicionales durante el ejercicio fiscal vigente. La
obligación quedaba creada; la factura, en cambio, se enviaba al futuro.
Esa
práctica no surgió solamente de la creatividad legislativa. Fue posibilitada
por una interpretación del Tribunal Constitucional que redujo la prohibición
del artículo 79 de la Constitución al presupuesto del año en curso. Según esa
lectura, el congresista no podía crear un desembolso inmediatamente imputable
al presupuesto vigente, pero sí podía aprobar una ley que se convirtiera en
fuente jurídica de obligaciones estatales para que el Poder Ejecutivo
incorporara posteriormente las partidas necesarias. La diferencia entre “gasto
público actual” y “obligación futura” terminó convirtiéndose en una ventana
constitucional por la que ingresaron compromisos permanentes, muchas veces sin
financiamiento, evaluación técnica ni jerarquización de prioridades.
La
Sentencia 158/2026, recaída en el Expediente 00018-2023-PI/TC, ha decidido
finalmente cerrar esa ventana. El Tribunal se aparta expresamente de la
posición adoptada en el Expediente 00018-2021-PI/TC y establece que los
congresistas no tienen iniciativa para incrementar gastos que afecten el
presupuesto anual ni aquellos que impacten en el futuro. Es un cambio
jurisprudencial explícito, calificado por el propio Tribunal como overruling.
La corrección es jurídicamente necesaria. Pero llega cuando la caja fiscal ya está llena de pagarés políticos.
La
Constitución no prohibía solamente gastar este año
El
artículo 79 es categórico: los representantes ante el Congreso no tienen
iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo respecto de su propio
presupuesto. Su texto no dice “durante el año fiscal vigente”, “con cargo al
presupuesto actual” ni “si el desembolso es inmediato”. Esa limitación temporal
fue introducida por la interpretación jurisprudencial, no por la Constitución.
Además,
el artículo 79 no puede leerse como una isla. Forma parte de una Constitución
presupuestaria en la que el artículo 77 dispone que la administración económica
y financiera del Estado se rige por el presupuesto anual y que los recursos
deben asignarse equitativamente, atendiendo criterios de eficiencia y
necesidades sociales básicas. El artículo 78 exige que el proyecto presupuestal
esté efectivamente equilibrado. Y el artículo 118, inciso 17, atribuye al
presidente de la República la administración de la hacienda pública.
Leídos
sistemáticamente, estos artículos distribuyen responsabilidades. El Congreso
delibera, representa, fiscaliza y aprueba el presupuesto, pero el Ejecutivo
formula la política fiscal, administra el tesoro, proyecta ingresos, programa
gastos y responde por el equilibrio financiero. Permitir que ciento treinta
congresistas creen unilateralmente obligaciones futuras equivale a fragmentar
la conducción fiscal entre múltiples centros de decisión que pueden prometer
beneficios sin cargar directamente con el costo político de financiarlos.
El
problema, por tanto, nunca fue únicamente contable. Fue también un problema de
separación de poderes y de responsabilidad democrática. Quien aprueba un
derecho económico permanente debe explicar qué ingreso permanente lo
financiará, qué gasto será desplazado y qué efectos producirá sobre las
siguientes generaciones. Prometer sin financiar no constituye necesariamente
generosidad social: con frecuencia es una forma de trasladar el costo de la
popularidad presente al contribuyente futuro.
La
doctrina de la obligación futura
La
anterior jurisprudencia sostuvo que una ley de iniciativa congresal no
vulneraba el artículo 79 mientras no produjera un gasto inmediatamente
imputable a la Ley de Presupuesto vigente. También admitió que la ley podía
constituirse en fuente jurídica de obligaciones que el Ejecutivo tendría que
presupuestar posteriormente. Esa doctrina apareció en diversos pronunciamientos
sobre negociación colectiva, salud pública, incorporación de personal y otras
materias.
En
términos formales, el Congreso no abría la caja fiscal durante el año
corriente. En términos materiales, dejaba al Ejecutivo tres alternativas para
los años siguientes: aumentar los ingresos, endeudarse o reducir otras
partidas. La ley podía no ejecutar el gasto hoy, pero restringía la libertad
presupuestaria de mañana.
La
distinción era especialmente problemática porque las obligaciones permanentes
no desaparecen al terminar un ejercicio fiscal. Remuneraciones, pensiones,
bonificaciones, incorporaciones laborales, transferencias automáticas y
beneficios tributarios condicionan todos los presupuestos posteriores. Una ley
que crea una pensión vitalicia puede no alterar el presupuesto del día de su
promulgación, pero compromete recursos durante décadas. Sostener que no existe
iniciativa de gasto porque el primer pago se producirá después equivale a
confundir la fecha de vencimiento de la factura con el momento en que se
contrajo la obligación.
El
nuevo Tribunal reconoce esa insuficiencia. Su sentencia señala que la
sostenibilidad financiera no puede reducirse al impacto sobre el presupuesto
vigente, sino que debe abarcar la planificación multianual. De este modo,
recupera una idea elemental: el equilibrio presupuestario no consiste
únicamente en hacer cuadrar las cuentas de diciembre, sino en preservar la
capacidad del Estado para cumplir sus obligaciones de manera continua.
Doscientas
cincuenta y ocho leyes después
La
magnitud del problema ya no permite tratarlo como una controversia académica.
En su pronunciamiento de julio de 2026, el Consejo Fiscal identificó 258 leyes
aprobadas entre 2021 y 2026 que incrementan el gasto público. Considerando
solamente 48 leyes aprobadas desde septiembre de 2025, calculó un costo fiscal
permanente de S/23.300 millones anuales, equivalente al 1,9 % del producto
bruto interno. Otras tres leyes representarían un costo acumulado de S/82.300
millones.
El
deterioro venía siendo advertido. En octubre de 2025, el Consejo Fiscal había
contabilizado 229 leyes con impacto fiscal adverso, entre ellas normas que
aumentaban el gasto, reducían ingresos o introducían rigideces en las finanzas
públicas. Ciento una habían sido promulgadas por insistencia del Congreso y su
costo anual conjunto superaba los S/36.000 millones.
En
marzo de 2026, el mismo organismo estimó que las medidas aprobadas durante las
primeras sesiones legislativas del año generaban por sí solas al menos S/11.400
millones de gasto permanente anual. Esa suma equivalía a varias veces el
presupuesto de programas como Pensión 65, becas educativas, alimentación
escolar o lucha contra la desnutrición infantil. El Consejo Fiscal no
cuestionaba que pudieran existir necesidades legítimas detrás de esas leyes;
advertía que cada sol asignado sin evaluación ni financiamiento tiene un costo
de oportunidad sobre otras necesidades igualmente legítimas.
La
caja pública no es infinita y tampoco se renueva por mandato legislativo. En
2025, el déficit fiscal fue de 2,2 % del PBI, mientras que las reglas fiscales
fueron incumplidas sucesivamente en 2023, 2024 y 2025. Al cierre de 2025, los
activos financieros del sector público no financiero se encontraban en un
mínimo histórico de 7,4 % del PBI; apenas alrededor de 2,5 % correspondía a
recursos disponibles para el Tesoro, incluyendo el Fondo de Estabilización
Fiscal. El Estado, por tanto, enfrenta mayores compromisos con menores
colchones para responder a una crisis.
Los
ejercicios prospectivos son todavía más preocupantes. El Consejo Fiscal calculó
en 2025 que la implementación de 21 leyes cuyo impacto había podido
cuantificarse elevaría el déficit promedio a 3,2 % del PBI entre 2026 y 2036 y
llevaría la deuda pública aproximadamente al 47 % del PBI en 2036. Si además se
aprobaran 53 iniciativas entonces en trámite, el déficit promedio alcanzaría
5,8 % del PBI y la deuda podría llegar a 69,8 % del PBI en 2036. Incluso bajo
escenarios alternativos más favorables, la trayectoria de la deuda continuaba
siendo ascendente.
Estas
cifras no constituyen una predicción inevitable. Son escenarios condicionados a
la implementación de las medidas analizadas y a determinados supuestos
macroeconómicos. Sin embargo, muestran la dirección del riesgo: la acumulación
de obligaciones permanentes sin ingresos permanentes vuelve incompatible el
gasto legalmente prometido con la estabilidad fiscal.
La
responsabilidad no pertenece únicamente al Congreso
Sería
cómodo atribuir todo el daño al Parlamento. También sería incompleto.
El
Congreso tiene la responsabilidad principal por haber convertido la legislación
en un mecanismo de distribución de beneficios sin evaluación rigurosa de su
financiamiento. En numerosos casos ignoró las observaciones técnicas, aprobó
normas por insistencia y utilizó fórmulas como “sin demandar recursos
adicionales” o “con cargo al presupuesto institucional” para ocultar que una
obligación real no deja de costar por el simple hecho de negar su costo en una
disposición legal.
Pero
el Poder Ejecutivo tampoco puede presentarse como un espectador impotente. El
Consejo Fiscal reveló que, pese al elevado número de leyes que generaban gasto
permanente, desde 2021 solo se habían presentado tres demandas de
inconstitucionalidad hasta octubre de 2025. Muchas normas fueron promulgadas
sin observación presidencial o no fueron impugnadas oportunamente ante el
Tribunal Constitucional.
El
Ejecutivo tenía el deber de observar las autógrafas, sustentar públicamente sus
costos, acudir al control constitucional y transparentar su impacto en el Marco
Macroeconómico Multianual y en los proyectos de presupuesto. Su pasividad, y en
algunos casos su participación en la aprobación o promulgación de medidas
fiscalmente costosas, debilitó su propia competencia para administrar la
hacienda pública.
El
Tribunal Constitucional también debe asumir su cuota de responsabilidad
institucional. La interpretación que circunscribió la prohibición del artículo
79 al presupuesto vigente no fue una consecuencia inevitable del texto
constitucional. Fue una construcción jurisprudencial que permitió separar
artificialmente la creación de la obligación y su ejecución presupuestaria. La
nueva sentencia corrige esa doctrina, pero la corrección no borra las
consecuencias producidas mientras estuvo vigente.
Estamos,
por ello, ante una responsabilidad compartida: un Congreso que prometió, un
Ejecutivo que con frecuencia no observó ni demandó y un Tribunal que durante
años proporcionó una interpretación favorable a las obligaciones diferidas.
Una
rectificación que no limpia el pasado
La
nueva sentencia establece como regla vinculante la preeminencia del Poder
Ejecutivo en materia de iniciativa de gasto. También dispone que los proyectos
congresales con impacto económico excepcionalmente admisibles deben coordinarse
con el Ejecutivo, identificar expresamente una fuente de financiamiento
—mediante nuevos ingresos o reasignaciones—, contar con un informe previo de
sostenibilidad fiscal y programar progresivamente su ejecución con intervención
del Ministerio de Economía y Finanzas.
No
se trata, en consecuencia, de prohibir toda iniciativa parlamentaria
relacionada con derechos sociales. El Tribunal admite un espacio excepcional,
pero lo somete a responsabilidad financiera y cooperación entre poderes. Esta
precisión es fundamental: la sostenibilidad fiscal no debe utilizarse como
coartada para desconocer el contenido mínimo de los derechos fundamentales,
pero los derechos tampoco pueden convertirse en una coartada para emitir
cheques sin fondos.
El
aspecto más delicado se encuentra en los efectos temporales del fallo. El
Tribunal dispuso que los casos conocidos a partir de la publicación de la
sentencia estarán sujetos a los nuevos criterios. No declaró inválidas en
bloque las leyes aprobadas bajo la jurisprudencia anterior ni ordenó revisar
automáticamente las 258 normas identificadas por el Consejo Fiscal.
Por
ello, la rectificación es prospectiva, pero la deuda legislativa es
retrospectiva. El nuevo criterio servirá para controlar futuras iniciativas y
para resolver nuevas demandas, pero cada ley anterior seguirá produciendo
efectos mientras no sea derogada, modificada, interpretada conforme a la
Constitución o declarada inconstitucional.
La
tarea urgente del próximo gobierno
El
Consejo Fiscal ha recomendado expresamente que tanto la administración actual
como la siguiente utilicen todas las herramientas institucionales disponibles,
incluidas las acciones de inconstitucionalidad contra leyes que afecten la
sostenibilidad fiscal y presenten indicios de inconstitucionalidad.
Sin
embargo, no bastará con anunciar una ofensiva judicial indiscriminada. No todas
las 258 leyes son necesariamente inconstitucionales por el solo hecho de
generar gasto. Algunas pueden responder a mandatos constitucionales, contar con
financiamiento suficiente o haber sido coordinadas con el Ejecutivo. Otras
pueden presentar defectos subsanables. El próximo gobierno deberá realizar un
inventario técnico y jurídico, cuantificar los costos efectivamente
materializados, identificar las fuentes de financiamiento, determinar el grado
de ejecución y priorizar las normas de mayor impacto y más evidente
incompatibilidad constitucional.
La
urgencia tiene un límite procesal. El Nuevo Código Procesal Constitucional
establece que la demanda de inconstitucionalidad debe presentarse dentro de los
seis años contados desde el día siguiente de la publicación de la norma. Esto
significa que las leyes aprobadas desde 2021 comenzarán a alcanzar
progresivamente su fecha de prescripción a partir de 2027. El próximo gobierno
no dispondrá de todo el quinquenio para evaluar las primeras normas: deberá
actuar desde sus primeros meses.
La
estrategia debería combinar control constitucional, propuestas de derogación o
modificación, mecanismos de implementación condicionada a disponibilidad
financiera real y una reforma del procedimiento legislativo. Ningún dictamen
que cree gasto debería llegar al Pleno sin estimación independiente de costos,
fuente permanente de financiamiento, opinión fiscal del Ejecutivo y explicación
pública del gasto que será desplazado.
También
será indispensable transparentar todas las obligaciones en el Marco
Macroeconómico Multianual. El Consejo Fiscal ha advertido que las proyecciones
oficiales no incorporan de manera clara y completa los compromisos derivados de
diversas leyes aprobadas. Ocultar una obligación fuera del presupuesto no la
hace desaparecer; solamente posterga el momento en que el desequilibrio se
vuelve visible.
Los
derechos sociales también necesitan una caja sostenible
Defender
la disciplina fiscal no significa defender un Estado indiferente. Significa
impedir que los derechos sean degradados a promesas que ningún gobierno podrá
cumplir. Una política social sin financiamiento permanente puede producir
expectativas legítimas, litigios, obligaciones devengadas y frustración
ciudadana, pero no necesariamente servicios públicos sostenibles.
El
verdadero conflicto no es entre responsabilidad fiscal y justicia social. Es
entre una justicia social financiable, universal y duradera, y una distribución
fragmentada de beneficios que favorece a grupos con capacidad de presión
mientras desplaza silenciosamente a quienes dependen de programas menos
visibles.
Cada
sol comprometido en una ley sin financiamiento será pagado mediante mayores
impuestos, menor inversión pública, reducción de otros servicios, utilización
de ahorros fiscales o incremento de la deuda. La ley puede decidir quién recibe
el beneficio, pero no puede abolir el costo.
La
Sentencia 158/2026 devuelve al artículo 79 el alcance que nunca debió perder:
el Congreso no puede crear gasto presente ni futuro al margen de la conducción
fiscal del Ejecutivo. Pero la sentencia llega cuando cientos de normas ya han
convertido la excepción en sistema.
El
Tribunal ha cerrado finalmente la puerta. El problema es que, mientras estuvo
abierta, ingresaron obligaciones suficientes para hipotecar varios presupuestos
futuros. Ahora corresponde al próximo gobierno decidir si administra
resignadamente esa hipoteca o utiliza, antes de que prescriban los plazos, las
herramientas constitucionales para impedir que la irresponsabilidad legislativa
de un periodo se transforme en la austeridad forzada de toda una generación
