Por: Wens Silvestre
Una de las propuestas
de Pedro Pablo Kuczynski, electo presidente de la República para el periodo
2016 – 2021, es reducir gradualmente el Impuesto General a las Ventas (IGV) a 15
por ciento (que incluye mantener el Impuesto de Promoción Municipal en 2 por
ciento), con la finalidad promover la formalización de las micro y pequeñas
empresas. La propuesta desató una ola de críticas desde la orilla de los
técnicos y líderes de la organización política Fuerza Popular (quienes tendrán
el control del Parlamento durante los próximos cinco años). En ese contexto, es
importante hacer un ensayo de la lógica de PPK para hacer una propuesta que
aparentemente tendería a reducir la recaudación tributaria.
La
teoría y los impuestos
La mayoría de los modelos económicos nos indica que tasas de impuesto más
altas reducen el stock deseado de capital [inversiones]. En el modelo
neoclásico (Jorgenson, 1963)[1]
la inversión se basa en un comportamiento optimizador de las unidades
económicas, sujeto al comportamiento de las tasas de interés, los precios del
capital y las políticas tributarias. En ese sentido, una política tributaria asume que la existencia de tributos genera
una relación inversa con las inversiones. A mayor tasa impositiva menor
inversión y viceversa. Al respecto, es necesario indicar que existen muchos
estudios que evalúan la relación de los impuestos con la inversión,
especialmente, de aquellos que encuentran relaciones de causalidad entre los
niveles impositivos e inversión. Para Razin y otros[2]
(2005) las tasas impositivas del país fuente afectan el flujo de salida de
inversión y las tasas en el país huésped afectan la cantidad de Inversión Extranjera
Directa (IED) que entra al país.
Los impuestos y la realidad
La evidencia empírica nos muestra que países con mayor crecimiento
económico tienen generalmente tasas impositivas tributarias relativamente
menores a los países con tasas altas. De igual manera, podemos observar que los
países más ricos y algunos con tasas de crecimiento altas, como China (7,3%
durante el 2014)[3],
tienen una recaudación impositiva como porcentaje del PBI [“La recaudación impositiva se refiere a las transferencias
obligatorias al Gobierno Central con fines públicos –se excluyen ciertas
transferencias obligatorias como las multas, sanciones y la mayoría de las
contribuciones al seguro social. Los reembolsos y correcciones de ingresos
tributarios recaudados por error se consideran ingreso negativo”[4]],
relativamente baja, así en el quinquenio 2006-2010 este indicador alcanzó un
promedio de 9,96% y en el 2011 ascendió a 10,4%, cifra registrada por el Banco
Mundial[5].
Estados Unidos registró una presión tributaria de 9,6% (2011) y 11,7% (2014);
Alemania tuvo una presión tributaria de 11.4% (2011) y 11,6 (2013); Japón 9,8%
(2011) y 10,9% (2013); India 10,8% (2012); así podemos enumerar otros países. Claramente podemos observar que las cuatro
economías más grandes del mundo tiene en común una presión tributaria menor al
resto de países ricos y muy por debajo de la mayoría de países pobres o en vías
de desarrollo[6].
En nuestra región, durante el 2012, Colombia tuvo una presión tributaria de
13,3%; Brasil 14,1%; Chile 19,1%; Costa Rica 13,7%; Guatemala 10,8%; El
Salvador 14,5%; Honduras 14,7%; Uruguay 18,8%; Paraguay 12,8%; Nicaragua 15,1%
y Perú 16,5%.
Un ángulo de la economía peruana
El Perú tiene una economía donde conviven empresas, trabajadores y
actividades dentro y fuera del marco legal que regula la actividad económica.
Ubicarse en el sector informal implica estar al margen de las cargas
tributarias y normas legales que rigen la sociedad. Una de las causas por las
cuales subsiste la economía informal, está referido a los costos. La formalidad
involucra costos de ingreso a un sector (estos son largos, complicados y
costosos procesos de inscripción y registro), como en términos de mantenerse
dentro del mismo (pago de impuestos, pagos de beneficios laborales y
remuneraciones, gestión ambiental, seguros, entre otras obligaciones). En la práctica
operar en la informalidad es más barato que mantenerse en la formalidad, sumado
a los escasos beneficios que acarrea ingresar a la formalidad. Esa realidad
viene cambiando lentamente, sin embargo, si mantenemos los costos elevados que
implica el ingreso y mantenimiento de la formalidad poco se habrá avanzado en
este proceso. En ese sentido, es pertinente ir avanzando con un elemento
sustancial que contribuirá a reducir la informalidad, éste es reducir los
costos tributarios.
En esa perspectiva, es pertinente ir evaluando y revisando la actual
composición de los tributos de carácter general, vigentes en el país que
estarían influyendo en las decisiones relacionados a las inversiones y la
informalidad de las unidades económicas.
PPK y la propuesta de reducir
impuestos
La intención de reducir impuestos es contribuir al mejoramiento del clima
de negocios, la formalización y los niveles de inversión registrados en el
país. Para tal efecto, PPK propone reducir la tasa impositiva aplicable al
Impuesto General a las Ventas a 15% (como parte de una política tributaria que
a largo plazo debería tenderse a reducirse inclusive a 10%), el mismo
coadyuvará a mejorar la competitividad de las unidades económicas y reducir los
precios de los bienes y servicios adquiridos por los consumidores (mejorando la
calidad de vida de la ciudadanía al tener la posibilidad de adquirir más bienes
y/o servicios).
Recordemos que el Impuesto General a las Ventas (IGV), es un tributo que
grava al consumo y son invisibles para los contribuyentes. Este hecho
imposibilita registrar su valioso aporte al fisco y debilitando su posición de
exigencia de rendición de cuentas a las autoridades políticas y administrativas
sobre el destino de dichos recursos. En los países desarrollados, el destino de
los recursos tributarios tiene un claro fin a diferencia de países como el
nuestro, donde el ciudadano no tiene los instrumentos necesarios que le permita
conocer el destinos de estos recursos. Siendo un impuesto ciego, afecta a todos
los consumidores, independientemente de sus niveles de ingresos, los más pudientes
como los menos, contribuyen sin tener la certeza de cuánto tributó en un
determinado periodo.
En el ámbito internacional el IGV es también conocido como el Impuesto al
Valor Agregado (IVA) y en América Latina fue Brasil, el pionero en incorporar en
su sistema tributario (1967). Paulatinamente, entre la década de los setenta y
ochenta, otros países de la región, fueron incorporando este mecanismo de
recaudación tributaria por recomendación del Consenso de Washington, en vista
de la disminución de ingresos tributarios que implicó la reducción de impuestos
al comercio internacional.
La evidencia empírica, tal como se muestra en el Cuadro N° 1 muestra la diversidad de tasas impositivas aplicadas
desde su implementación hasta las vigentes. En América Latina el promedio de
las impositivas por IGV (IVA) alcanza actualmente al 14,9%, sin embargo, es
preciso indicar que al inicio el promedio bordeaba el 11,1%. En el Gráfico N° 1 podemos apreciar que el
mayor número de países concentran sus tasas impositivas por debajo del 15%,
inclusive en esta lista se aprecian países como Japón y Canadá.
La alta tasa del Impuesto General a las Ventas es un factor que fomenta
indirectamente la informalidad de las unidades económicas de distintos sectores
del país. En una economía de libre concurrencia, las unidades formales e
informales compiten en el mercado por ampliar su participación traducido en
ganar un cliente más que compre o consuma sus producto (bien o servicio). En
nuestro país se puede apreciar diversidad de mercados para una diversidad de
niveles de demanda (consumidor), siendo unos de los factores predominantes:
consumidores con altos niveles de pobreza e ingresos familiares exiguos. En ese
contexto el consumidor busca productos acorde con su poder adquisitivo. En ese
proceso el mercado le ofrece diversidad de productos y marcas a distintos
niveles de precios (dependiendo de la ubicación). Muchos de los empresarios
optan por vender a precio por debajo del mercado formal, y la única forma de
hacerlo es evitando emitir comprobantes de pago para eludir el pago del
Impuesto General a las Ventas, es decir, siendo una empresa formal, actúa de
forma informal para vender sus productos y obtener ingresos y ganancias que le
permita mantener su negocio y familia.
La evidencia empírica está demostrando que el efecto de la reducción de la
tasa del Impuesto General a las Ventas en 1%, tal como se impuso a partir del
01 de marzo 2011[7]
no tuvo un efecto negativo en la recaudación tributaria por concepto de dicho
tributo, más por el contrario, la recaudación continúo creciendo con pendiente
exponencial positiva, tal como se muestra en el Gráfico N° 2. La tasa de crecimiento de recaudación por IGV de 2011
respecto al 2010 fue de 12.2%, en tanto, en tanto, el 2012 respecto al 2011 fue
de 11.4% y el 2013 respecto al 2012 fue de 10.7%. Es decir, pese a un relativo
enfriamiento de la economía durante los últimos tres años, la tasa de
recaudación tributaria por concepto de IGV ha continuado creciendo
considerablemente.
En ese contexto es imperativo continuar reduciendo la tasa impositiva
establecido para el Impuesto General a las Ventas, de tal manera ir creando un
ambiente más amigable para las inversiones y la progresiva mejora en el proceso
de formalización de las unidades económicas que actualmente se encuentren
actuando al margen de la Ley. En ese sentido, la presente iniciativa busca ese
doble propósito que coadyuvará al mejoramiento de la competitividad del país y
sin desmerecer el efecto sobre el lado de la demanda, al observar una ligera
disminución de precios de los bienes y servicios.
CUADRO 1
EVOLUCIÓN DE LA TASA GENERAL
DEL IVA EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y LA OCDE[8]
(En
porcentajes)
Fuente: CEPAL, CIAT, OECDStats y Shome (1992)
Elaboración: Propia
* Tasa del
impuesto calculado “por fuera”.
** Tasa
efectiva promedio correspondiente al ICMS, cuyo valor varía de estado a estado,
conforme a lo legislado en cada uno.
*** Tasa impositiva bajó de
19% a 18% a partir de febrero de 2011.
GRÁFICO 1
Fuente: Cepal
Elaboración: Propia
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN
TRIBUTARIA POR IGV
GRÁFICO 2
Fuente: SUNAT
Elaboración: Propia
Como puede apreciarse en el Gráfico 2, la evolución de la recaudación por
el Impuesto General a las Ventas ha tenido una trayectoria exponencial desde el
1998 a la fecha. Ese crecimiento en la recaudación tributaria por el IGV nos
muestra la importancia de este tributo para los intereses del Gobierno Nacional
que debe ser debidamente administrada en beneficios de la sociedad.
Costo y beneficio
La evidencia empírica demostró que una reducción de 1% del IGV vigente a
partir del 01 de marzo de 2011, no tuvo un impacto negativo en la tasa de
crecimiento de la recaudación tributaria por concepto de dicho tributo, durante
ese año, más al contrario, la recaudación creció en 12,2% con respecto al año
2010, índice superior al incremento comparativo de los años siguientes, tal
como se muestra en el Gráfico N° 3. En ese sentido, una reducción gradual a
partir del año 2017, tendría un comportamiento positivo similar en la
recaudación tributaria por el mismo tributo. Siendo así, la presente iniciativa
no afecta el presupuesto del sector público vigente, ni la propuesta de
presupuesto del año 2017; sus efectos serían positivos para la caja fiscal a
mediano y largo plazo debido a la incorporación de nuevas unidades económicas
en el mercado de la oferta.
GRÁFICO N° 3
Fuente: SUNAT
Elaboración: Propia
Por otro lado, los beneficios para la economía en su conjunto, tanto para
la oferta como para la demanda, están relacionados a generar un ambiente
amigable para atraer inversiones y contribuir con un proceso gradual de la
ansiada formalización.
Por el lado de la demanda, los consumidores tendrían acceso a bienes y
servicios con precios más competitivos (menores precios de mercado), y por ende
sería un factor reactivador de la economía, al mejorar el nivel de
disponibilidad de recursos de las unidades económicas.
Finalmente, es probable que las devoluciones de impuestos en las zonas
geográficas con beneficios tributarios, tenderán a reducirse. Asimismo, es
probable que el pago a proveedores por los bienes y servicios tomados por las
entidades públicas tenderán a reducirse, debido a la reducción de la tasa
impositiva, significando un ahorro para el Estado.
[1] Jorgenson, D. (1963),
"Capital Theory Investment Behavior", American Economic Review Papers
and Proceedings
[2] Razin, A. Y.
Rubinstein y E. Sadka (2005), Corporate Taxation and Bilateral FDI with Threshold Barriers. NBER Working Papers N°
11196. Marzo 2005
[3] Banco Mundial
02/09/2014 < http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.KD.ZG/countries/1W?display=default>
[4] Ibid.3
[5] Banco Mundial 02/09/2014
[6] La recaudación impositiva
se refiere a las transferencias obligatorias al Gobierno Central con fines públicos.
Se excluyen ciertas transferencias obligatorias como las multas, sanciones y la
mayoría de las contribuciones al seguro social. Los reembolsos y correcciones
de ingresos tributarios recaudados por error se consideran ingreso negativo
(Fuente Banco Mundial)
[7] Mediante Ley N° 29666, se
redujo la tasa de17% a 16% establecido
en el TUO de la Ley del IGV aprobado mediante Decreto Supremo 055-99-EF y
modificatorias
[8] J.C. Gómez Sabaíni y D. Morán (2013) “Política Tributaria en América Latina: agenda para una segunda
generación de reformas” CEPAL –Macroeconomía del desarrollo- Serie 133 P.36
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